孙洁:没有运营资源参与的PPP项目很难获得理想的回报

小P说

对社会资本而言,施工利润在PPP模式中并没有原来那么重要,而更重要的是对项目运营的收益。

2014年以来,PPP模式在我国取得了巨大发展。中国因此被世界银行盛赞为全球推广PPP的领袖。迄今为止,财政部相继出台了包括《PPP操作流程》、《PPP合同指南》、《PPP项目政府采购管理办法》、《物有所值评价指引》、《财政承受能力论证指引》、《PPP财政管理办法》等一系列重要政策文件,同时推出示范项目754个,涉及到多个公共投资领域,还特别设立总规模高达1800亿元的PPP基金,为PPP模式的推广打下了坚实的基础。随着PPP模式的进一步推广,2017年我国的PPP模式应当呈现以下十大趋势。

PPP相关法规政策进一步完善

三年来,PPP相关政策不断完善,通过与国外专家的交流,可以看出我国已经具备了较完善的政策构架,对推广PPP模式具备比较完善的政策基础。但是,根据国内的实际情况,仍然需要一个更高层面的法律来保障社会资本的合法性与完全性,让社会资本方吃一颗定心丸,特别是对民营资本和私人资本。当前由国务院法制办公室牵头的PPP立法工作也在加紧步伐,相信会有更为实际意义的法规文件促进PPP的法制化进程。随着PPP运用的不断发展,已有的政策同样需要进一步的完善以确保PPP健康发展。

对PPP的认识将不再局限于融资

虽然说人们不断认识到PPP不仅仅是一种融资方式,更是政府的一种公共管理模式,但在实际操作运用过程中,更多地还是将其作为一种融资工具来使用,最为明显的特征是无论是政府方或是社会资本方总是围绕投资回报的高低作为谈判的核心,忽略了项目未来运营的质量和效率。有些谈判中甚至不惜以明股实债、保底回购等作为投资PPP项目的方式和条件,这与采用PPP的初衷背道而驰。

世界银行在水务领域曾做过的一个总结报告指出,20世纪90年代以来人们一直认为将私人部门引入到水务领域,私人部门的最大优势是其融资能力。实践表明这是一个错误的观点,私人部门在水务领域发挥的最大作用是提高了效率和改善了供水的质量。随着PPP模式的不断深入运用,人们会越来越清晰地认识到这一点。

政府给予社会资本方回报的高低不取决于政府而完全取决于市场,社会资本能够实际取得多高的收益也不取决于政府而是完全取决于其运营管理效率。

示范项目将会逐步发挥示范作用

财政部确定的三批示范项目会随着时间的推移彰显其示范作用。因为一个PPP项目的实施需要一个过程,短期内示范和非示范项目的区别并不会有明显的变化,但随着时间的推移,项目进入运营阶段后,示范项目规范性的优势就会慢慢显现出来。有些项目为了加快步伐,不能很好地按照规范的操作流程实施,其随着时间的推移必然会带来一系列难以得到有效解决的问题,甚至因此导致项目的失败。如果是示范项目,有专业机构精心设计的实施方案,同样能够按照规范的流程操作,在未来的执行过程出现的问题相对减少,从而确保项目顺利的执行。

当然,如果能够有丰富经验的咨询机构的参与,并能严格按照相应的流程操作,即使是没有成为示范项目也同样可以很好地采用PPP模式。

运营资源将会得到社会青睐

目前,人们依然看重项目工程的建设利润而忽视项目本身运营效率所带来的收益。随着项目运行的进展,人们会认识到,对社会资本而言,施工利润在PPP模式中并没有原来那么重要,而更重要的是对项目运营的收益。由于运营收益完全是依靠社会资本方的经验对项目自身的运营所产生的,因此,人们也会越来越认识到运营资源的重要性。

无论政府或社会资本,对项目运营的经验显得异常重要,如果没有运营资源参与的PPP项目,要想获得理想的回报是很难想象的。例如,通过PPP模式建设的一个公共体育场地,如果社会资本方没有运营经验,仅仅依靠政府的可行性缺口补贴很难达到一个理想的回报。如果说社会资本对项目有着超强的运营经验,充分发挥市场机制,在满足政府公共需要的情况下,安排较多的比赛或其他经营性活动,就能够获得较高的收益。

操作流程将会逐渐趋于规范

PPP需要一个规范的流程,一些项目为了追求速度,往往没有很好地按照规定的流程要求,特别强调的是竞争机制没有得到很好的运用。在一些项目中,偶尔会出现事先确定合伙人的现象,确定的合伙人为了能够得到项目往往会根据政府的要求提前进入施工,表面上看进度是加快了,一旦进入实质性的签署合同阶段,就会出现这样或那样的问题。如果没有合理的解决方案就会导致项目无限期地拖延,最后往往造成欲速则不达。特别是选择合伙人时,竞争机制会越来越受到重视。竞争机制是解决信息不对称的一个有效方式,不要总是认为竞争只会带来低价格的恶性循环,忽略了竞争的好处。

咨询行业将会优胜劣汰

由于PPP项目的快速增加,咨询服务的需求也日益增长,咨询公司如雨后春笋般增加。因为PPP本身的复杂性对咨询服务人员的素质和要求往往也较高,更多的是需要复合型人才,不仅仅要懂经济,还需要懂金融等知识。PPP咨询不是简单的照抄照搬,就像人们描述经济学那样,PPP同样不是教条,而是一种方法,一种思考的技巧,帮助拥有它的人得出正确的结论。所以,由于高素质人才的缺乏,造成服务质量参差不齐。同样,随着PPP模式的推进,服务质量水平低下的咨询公司由于达不到要求,而逐渐被市场所淘汰。拥有高素质的人才队伍的公司会不断地发展壮大,拥有更多的市场份额。

项目融资这一工具将会得到有效使用

PPP模式虽然不再是一个简单的融资模式,但依然需要项目融资这个工具。由于人们缺乏对融资知识的了解,导致PPP模式中更多地采用了传统方式融资,这对金融业特别是银行参与PPP模式有了先天的障碍。因为传统融资通常需要贷款人信用、担保等,而PPP中的项目公司又是为该项目的执行而新设立的,无法满足银行的放款条件。因此,明股实债成为金融业参与PPP模式的一个常见方式。项目融资恰恰规避了传统融资方式的不足,项目融资不是完全依赖投资人的信用,它仅仅是依靠项目自身未来产生的收益或现金流来获得银行资金的支持。

PPP项目的绩效评价将会逐步加强

PPP项目一般要由社会资本方运营20~30年或更长时间,政府对其进行监督管理一个常用而有效的方式就是绩效评价。PPP项目的绩效评价是对其监管的一个重要环节,需要政府通过第三方定期对项目运营情况做绩效评价,如果缺乏绩效评价,一旦出了问题政府就会处于被动地位,因为它涉及到公众利益。从政府角度来说,绩效评价会逐步加强,无论是使用者付费还是政府付费的项目都需要绩效评价。绩效评价并非评价项目收益如何,而主要评价其运营的效率和服务的质量标准是否符合公众的需求。

民营资本会有更多的发展空间

当前市场一个被公认的话题是央企、国企是参与PPP项目的主力军,而真正意义上的民营企业或私营企业参与PPP项目的动力和机会相应较少。一方面是由于央企、国企的实力确实存在;另一方面是由于人们还是将更多的目光停留在项目的建设或融资方面,对项目后面的运营管理并没有引起足够的重视。随着一个个PPP项目的建成竣工,后续的运营管理是一个漫长的过程,而民营企业在这方面有着比央企、国企天然的优势,民营企业会有更多的机会参与项目后续的运营管理当中。同时,随着人们对后续运营管理的重视,民营企业在前期政府选择合作伙伴时就会得到充分的重视。

PPP市场将进一步趋向国际

PPP在国内已经有了巨大的发展,积累了丰富的经验也在国际社会达成了广泛的共识,越来越多的国家采用这一模式提供公共产品和服务。采用PPP模式实现“一带一路”倡议也将成为一种必然趋势,这为我国企业走出去提供条件。此外,像美国的基础设施更新、印度的基础设施建设都为我国企业走出去创造了良好的外部环境,PPP模式在国内快速发展的同时,也必然会为我国企业在国外发展提供宝贵的经验。

孙洁,博士,财政部财政科学研究所研究员。

本期编辑 | 王兴钊

内容来源| 《项目管理评论》2017年1-2月

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